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总结日本环境监测市场化发展的现状对中国的借鉴价值

文章来源: 中国环境监测       发布时间:2019-06-11

由于我国环保监测行业飞速发展,市场化改革在监管机制、市场规范等多个方面都存在问题。日本在环境监测的市场化发展方面起步较早,1993 年日本颁布的《环境基本法》中就列出了除政府部门( 环境省、地方自治体、国土交通省、厚生劳动省、农林水产省) 外的社会组织参与标准,对企业自行监测、社会组织监测、商业化监测组织监测行为进行了权力与职责范围说明,在近20 年的发展中,日本已经形成了十分成熟和完善的环境监测市场化发展机制。


本文主要研究总结日本环境监测市场化发展的现状,整体运作机制和优点,并对中国环境监测市场化发展提出建议。


总结日本环境监测市场化发展的现状对中国的借鉴价值


1 日本环境监测市场化发展现状


1. 1 日本环境监测相关规范


日本环境监测相关的法律法规与技术规范体系早在20 世纪90 年代末已经初步成型,主要包括以下3 个方面:


第一,基本法。1993 年日本颁布了《环境基本法》,其中第一条就明确说明了环境保护的基本理念,并阐明国家、地方公共团体、企( 事) 业者应承担各自的环境监测责任,这为日本环境监测的市场化提供了基本的法律支持。


第二,针对类型化环境污染问题的防治与控制标准法律。其中包括《工业用水法》( 1956 年) 、《大气污染防治法》( 1968 年) 、《噪声控制法》( 1968年) 、《噪音控制法》( 1968 年) 、《水质污浊防治法》( 1970 年) 、《关于农业用地的土壤污染防治法律》( 1970 年) 、《恶臭防治法》( 1971 年) 、《关于特定工厂配备公害防治组织的法律》( 1971 年) 、《振动控制法》( 1980 年) 、《二口恶英类对策特别措施法》( 1999 年) 。所有法律均说明了环境监测可由地方政府、企业、社会团体共同参与,为市场化运营提供了基本条件。同时在环境监测维护方面,大量地方性法律都采用了“政府规划、民间投标、企业内控”的三方制约模式,这也是日本环境监测最为普遍的市场化运营基础模式。


第三,监测标准。日本环境监测的技术标准是在《工业标准化法》的基础上建立的工业标准( JIS) ,这一标准由政府进行控制,环境厅负责编制,地方政府负责统一标准宣传,这为环境监测市场化运行提供了基本的标准统一保障。


1. 2 日本环境监测组织结构中的社会成分


日本现行的环保法律体系中,一类法为《环保基本法》,是作为所有环保相关法律的基础; 二类法为各类有特定环保领域指向的专业法律,例如《大气污染防治法》等,其中二类法均有相关领域环境监测的社会组织参与[3]。普遍的要求如下: 环保监测的被监测主体为企业,企业中监测工作的负责人一般为国家部门指定的专职管理员,不直接受雇于企业,需要通过国家相关资格考试认证; 地方政府环境监测中的技术性监测职能可以分配给社会组织来提升环境监测过程的专业性。这种分工模式的优点在于,在降低行政部门环境监测经费投入的情况下也将其作为一项经济性项目为生态经济发展提供帮助。


在这样的法律和管理体系下,日本环境监测组织结构中除政府行政部门外,有许多社会成分能够参与进来,专业化的营利性环境监测组织、企业、社会公众分别承担了技术、管理和社会监督的职能,并形成以社会责任和社会效益为核心的利益体系,实现了经济效益、环境效益与社会效益的有效均衡发展。


1. 3 政府部门与社会机构间的不同分工


通过前文分析可知,日本环境监测的责任分配不仅限于政府部门,社会组织也承担了部分责任,两者在职能上有所差异,但存在相辅相成的互补关系。以城市环境监测为例,其中:政府部门按照职能不同分为环境保护、环境事业、环境技术支持3 类部门。环境保护部门负责地方性环境监测法律法规的制定等工作; 事业部门负责环境监测相关的策略制定并负责与社会部门之间的协调与对接; 技术部门对内负责环境监测标准、内容和范围的制定更新,对外负责环境监测的认证、资质审核等技术支持。由此来看,日本环境监测工作中政府主要负责规则性的划定、综合监督和技术指导,在监测职能方面更多的交由社会机构承担。


社会组织中不同成分承担了不同的职能,虽然法律规定了相关社会组织的职能,但是绝大多数情况下社会组织职能的发挥都是依靠自觉。在环境监测体系中,企业作为污染源头,依照法律自觉开展内部污染监测和管理,除受国家标准认证的专业管理人员提供工作指导外,具体监测工作由企业自身承担; 社会技术组织与政府之间为委托和雇佣关系,行使部分政府权利,承担政府在环境监测方面部分责任,但在职能分配中主要承担了低公益性的环境监测职能,社会技术组织与政府之间的委托关系中有直接雇用关系的比例较少,更多是由政府引导,以企业间接雇用社会技术组织为主,组织向企业提供有偿的环境监测及污染治理服务,同时向政府承诺透明、公正的环境监测与监督责任; 社会公众一般是出于纳税人意识和公民自觉对环境污染问题进行监督,对于发现的任何环境污染与破坏问题都可向政府进行举报或投诉从职能分工来看,日本环境监测的市场化发展过程中真正转向市场化运作的主要职能为专业监测,其中与环保监督公正相关的综合监测职能仍保留在政府内部,而市场化运作并没有强制性,民间组织只要认为监测行为可盈利且技术条件与能力符合,就可以向政府申请环保监测业务许可,而市场体系的建设则交由市场本身自主孕育。


在这样的体系下,政府掌握了总体监督、技术规范和约束能力,市场内部企业受自身责任约束技术成本考虑与专业的监测技术机构合作,但同时社会组织与企业之间的利益关系不影响监督的公正性,并且社会公众的自主监督也为环境监测的公正性提供了一定辅助,在环境监测社会价值保障的同时也避免了过度市场化发展对环境监测本身的公正性造成扭曲。


1. 4 环境监测市场运作的基本模式


日本目前的环境监测主要有2 种市场化运营模式,均是以政府主导,社会团体与企业共同参与。一种是设备委托模式,这种合作主要是在政府监管需求下出现的,政府部门由于技术的专业性相对偏低,而且专业管理需要投入较高的人力资源成本,因此需要借助社会组织帮助运行,这也是少数的由政府与社会组织之间直接建立利益化雇佣关系的合作模式。社会组织承担系统建设所需的设备、技术等支持,政府绝大多数情况下仅对设备进行租用,这能够在很大程度上降低单次投入的成本,控制环境监测经费的平衡支出;二是项目委托模式,这种合作模式主要是在企业环境保护责任的驱使下出现的,政府部门作为企业责任的约束者在其中起到了隐性的引导作用,企业在内部监测项目的建设中向社会专业技术组织购买项目建设服务。


在市场化运营与管理方面,政府部门承担了主要的监督职能,其中: 地方环保局对环境监测的市场化行为全面负责,包括监测方案、监督方案、最终监测结果的接收等工作,同时负责最终的技术统计汇报与公众发布; 社会团体在获得政府部门的资格认证后可进行监测代管和监测分析业务,依照具体的承接业务,向环保局提交相应的报告,整体运行方式多样化,且均为完全市场化经营; 社会公众参与环境监测技术性工作的内容较少,大多数是由社会团体承担,利用节假日实践对社区环境样本采集,整个活动的经费为少量国家财政补贴和大量社会募捐构成,强调了社会参与的民主监督的积极性引导。


总结日本环境监测市场化发展的现状对中国的借鉴价值


2 日本环境监测市场化发展对中国的借鉴价值


日本在近20 年的环境监测市场化改革过程中收获了诸多改革成效,其中最成功的特点有三:


第一,市场化条件下利益驱动力带动了环境监测市场化运营模式的不断优化。对比传统的政府全权监测来说,市场化条件下的环境监测技术领域较为分散,很多专业技术机构的参与使得整个环保行业的发展呈现更为明显的专业化,管理方式也更为复杂。但持续的市场化运行逐步帮助环境监测行业实现了市场内部机制的自主优化,过程中运营模式复杂化的问题也逐步得到改善,例如设备租用模式中的产权归属与管理等争议问题逐步解决、监测机构资质与能力认定标准得到细化、代管代建项目的招投标模式逐步完善,这些都在一定程度上构成了当前日本较为完备的环境监测市场体系。


第二,市场化运作推动了政府管理模式的深化改革。在环境监测的市场化运行中,政府部门明确承担了规范制定、运营管理( 包括运营主体管理和运营行为管理) 等职责,而以往的现场监测大部分交由社会部门承担,政府部门得以解放出更多的资源、空间投入到监管和行政职能的优化上来,政府在环境监测中所承担的职责有了明显精简,同时效能也得到了显著提升。


第三,日本环境监测的市场化没有完全等同于市场化,公众参与只是市场化的一个组成部分。日本通过政府的积极引导带动社会组织参与社会环境监测和市场行为监督,有效运用了社会资源,但并未将监督职能完全交予社会,社会力量只是其中的一种辅助;社会专业机构在环境监测中也主要承担技术实践,实施标准仍由政府制定,结果的真实性与可靠性也是由政府技术部门负责验证。


3 中国环境监测市场化发展建议


3. 1 强化法律规范的全面性和技术标准的统一性


首先,可以参考日本在环境保护与污染控制方面的法律体系,逐步完善专项污染领域的防治法律标准,明确具体的制度规范,提供细化的责任分配参考模式,例如对政府部门控制权、监测公司、污染源企业责任等的限定说明,保证各类专项环境污染问题的市场化运行都能够有可供参考的法律标准。其次,可以借鉴日本在环境监测技术标准方面的统一原则,由政府部门进行统一的标准制定( 包括监测设备、监测过程和方法、监测结果的形成模板等统一规范) 。


3. 2 逐步充分开放环境监测的社会组织准入标准


市场本身是一种开放性体制,过度的限制不利于市场化机制的形成。因此政府部门应当重视培育更加透明、开放的市场,同时保障运作的规范化。为了保证市场体系的健康发展,政府应当针对环境监测技术标准、组织标准、服务费用标准等进行全面说明,并逐步放开技术和能力以外的限制标准,促进环境监测的市场化发展。同时政府也要逐步认清自身在环境监测中的核心职能,逐步开放非公益性的监测项目,合理运用市场化条件推动环境监测体系的革新,并由此控制政府资金投入。


3. 3 市场化发展过程中重视监督体系的同步完善


结合日本经验来看,环境监测的市场化发展过程中政府的监督职能也在完善,结合国内现状来看,政府部门需要完善2 个重要的监督职能:


第一,对社会团体认证中的技术人员素质监督。这一监督内容主要针对社会团体中技术人员的专业技能水平、专业知识储备水平( 例如目前日本所采用的资格认证方式) 。中国现阶段也在采取此种方式,但环境监测作为高社会价值与环境价值的工作,其对技术的依赖性较高,同时工作结果需要服务于政府,因此技术人员的素质监督是必要的,需要逐步完善。


第二,对社会团体提供的环境监测信息进行质量监督。市场本身存在普遍的趋利性特点,而环境监测市场化发展过程中,企业受利益驱动可能会与专业监测机构进行合作,导致社会组织提供不准确的环境信息。因此,政府需要对市场化行为进行严格监管,针对社会团体所提交的环境信息进行严格核对,并借助法律手段对违规组织进行严厉打击,引导行业规范化发展,避免过度市场化滋生违规行为。


3. 4 政府应保留必要的管理职能


除监督外,政府还应在环境监测市场化改革中保留核心的管理职能:


第一,保留环境监测的公共服务职能。包括对环境监测信息的收集、核对和检验、整理、公示等。对于已经发现的问题需要向上级部门提交相应报告,并对环境危害信息进行评估; 对于公示后群众提交的质疑问题进行调查,并对调查和处理结果进行公众反馈,在处理过程中对社会团体或企业的违规行为进行严厉打击,有效提升大众自主参与的积极性。


第二,保留环境监测市场培育职能。市场培育职能也可以视作市场规范职能,政府部门应善用政府行政管理职能,促进市场秩序和机制的稳定化、公平化、透明化发展,把握环境监测市场化发展中“不完全市场化”的原则,通过政策约束,本着公平性原则避免过度竞争,保持行业本身的半公益化性质。


第三,保留公益性职能和技术职能。政府作为环境监测工作标准的制定者,仍需要通过公益服务提升公众认可,需要通过技术完善保证标准的规范性。从另一个角度来说,就是要求政府转变自身定位,将自身置于市场内部,作为一个独立的竞争者,塑造竞争意识并强化独有竞争力,以行政工作带动市场化的良性推进以及市场机制的稳定发展。


总结日本环境监测市场化发展的现状对中国的借鉴价值


4 总结


综合分析了日本环境监测市场化运作的特点,论证了其实施成效及对中国环境监测市场化发展的借鉴价值,同时针对中国现阶段环境监测市场化发展需求,提出了包括市场开放、监督机制同步改革、政府职能有限保留3 个方面的建议。当然,日本环境监测市场化的完善是在近20 年 的摸索和实践中产生的,其中社会自觉是一个十分重要的保障条件,因此中国在环境监测的市场化发展中也需要重视对公众、企业、社会组织的自觉意识引导,始终保持环境监测的公益化性质,避免过度商业化。


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